香樟推文pg电子土地发展权视角下的铁路TOD发展

2022-09-25 08:07

pg电子概括

对于从土地开发权角度来看的铁路TOD开发，我们认为以下三个方面值得关注：

①在国土空间规划体系下，轨道主体和地方政府要共同推动编制站场综合发展专项规划，充分发挥交通规划功能，落实主要功能区的规划理念。

pg电子②在铁路用地开发权配置方面，TOD项目要成为城市发展的催化剂中国铁路私有化了吗，发挥轨道交通枢纽作为城市新节点的作用。并提供政策保障。

③在铁路用地开发的实现路径上中国铁路私有化了吗，建议将现阶段以“补亏”为主要目标的铁路用地综合开发纳入更广泛的站产城一体化区域发展战略，建立多方利益分配机制，调动各方参与铁路TOD发展的积极性。

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pg电子1.土地开发权概念

土地开发权（DEVELOPMENT RIGHT）是与土地所有权相分离的土地开发权，是土地利用性质变化所产生的开发收益分配和权利归属。

土地开发权最早是由英国在 1947 年的《城乡规划法》中正式提出的，“开发”被定义为“在地上或地下进行建设、工程、采矿或其他活动，以使任何建筑物发生任何实质性变化。或土地。”。土地开发权是指土地开发强度和土地性质的变化。

pg电子土地发展权制度是城市空间规划制度下的基本制度。土地开发权是在城市规划的控制下，通过改变地块性质，调整开发强度而获得的。

土地开发权制度包括土地开发权的归属和开发收益的分配方式。土地开发权的公有制和私有制的归属，会影响土地开发的效率和城市规划的干预方式。

由于城市规划对土地的差异化开发，限制开发权的土地价值会下降，而允许开发的土地价值会增加。这种土地开发权的差异必然导致土地开发收益的分配。

2. 英美土地开发权

①英国土地开发权的演变

1947 年的《城乡规划法》引入了综合开发许可制度，并将土地开发权和相关利益国有化。

根据该法及随后的相关法令，土地开发权国有化主要包括以下内容： 一是全面推行开发许可制度。所有开发项目必须事先获得政府批准，否则政府有权采取强拆等措施。二是将整个开发价值国有化（以“开发捐赠”的名义全额征收）。三是为发展权国有化提供补偿。为避免引发社会动荡，英国政府设立了一个 3 亿英镑的基金，用于支付已申请开发但被拒绝的土地所有者作为国有化开发权的整体补偿。在国有化过程中，“

“开发贡献”在战后政党轮换中被取消，但土地开发是通过社区基础设施税、规划协议（土地所有者或开发商负责建设部分基础设施，同时获得规划许可）权利的利益属于公众，促进土地开发的利益共享。

②美国土地开发权的演变

虽然土地开发权的概念是从英国引进的，但在私有化制度和市场经济高度发达的背景下，与英国的完整土地相比，美国采用了更有效的分区制度（通过地方立法）使用控制系统。批准的分区），授予土地所有者土地开发权。

发展权私有化，一方面极大地激发了业主的土地开发积极性；郊区和农村的土地所有者更倾向于将他们的农田出售给房地产开发商以增加土地产量，而不是种植农作物。

1960年代，为解决城市化、优质农地流失、环境脆弱等问题，美国颁布了发展权转让（TDR）和发展权购买（PDR）。两个系统。

土地开发权流转的理念源于集聚建筑群的实践。土地开发权出让包括总开发控制权、出让区和复兴区。限建区一般是农用地、自然环境脆弱区、历史保护区、风景名胜区等资源保护区，而适建区是政府确定的高潜力开发区。满足市场需求的开发权。

土地开发权出让是指土地使用受限（限制建设区域）的土地所有者将其土地上的土地开发权转让给受让方（耕地可以继续耕种，转让是为了寻求更大的发展机会）是对的）。土地开发权受让人取得土地开发权并支付市场对价。土地开发权受让方将购买的土地开发权与自有土地（适宜面积）上的土地开发权叠加，可以在其拥有的土地上进行追加开发。

收购土地开发权是美国各州和地方政府利用公共资金在限制建设区域内向土地所有者购买土地开发权的行为。取得土地开发权的主要目的是保护农业用地，特别是城市周边的优质耕地，或将其用于公共设施、基础设施建设、历史街区保护等。

美国土地开发权及相关概念比较分析

③英美土地开发权分配

在英国开发土地的权利是通过开发许可证来实施的。政府承认合法和初始静态的土地所有权相关权益，一旦土地用途或开发强度发生任何变化（即需要分配土地开发权），必须申请开发许可。

在美国，土地开发权的分配是通过政府对分区法律的统一控制和灵活的分区控制来实现的。土地开发权的分配是根据区划给定的规划条件确定的。只要符合分区，非必要项目一般不需要审查。重要的开发项目和不符合分区的项目，需要对申请人提供的材料进行严格审查，甚至包括严格的分区调整，才能颁发许可证。

此外，分区相对严格。在不调整区划的情况下，土地开发权的分配往往通过激励区划和转让开发权的方式来解决。

④英美土地开发权实现路径

英国通过税收和规划协议等方式，实现土地开发权归还公众，促进土地开发利益共享。

美国通过市场化手段征用和转让开发权，解决了适宜建设地区土地所有权过于昂贵的问题，同时也有效推进了限制建设地区的土地管制。

3.铁路用地综合开发及土地开发权

实施铁路土地资产综合开发（目前最流行的模式是TOD——以公共交通为导向的城市发展）中国铁路私有化了吗，已成为推动我国铁路项目建设发展、回馈线路经营亏损的战略共识，降低拆迁成本，提高铁路收入。.

2012年，国务院颁布了《关于优先发展城市公共交通的指导意见》（国发[2012]64号），为我国实施公共交通用地综合开发提供了政策依据. 随后，国家陆续出台了一系列文件，对铁路沿线土地综合开发的实施进行了详细说明。

其中，2013年颁布的33号文件第四点提出，“加大盘活铁路土地资源力度，鼓励土地综合开发利用。……建设强度。创新节地技术，鼓励以上铁路综合开发。现有铁路建设用地的地面和地下空间……地方政府要支持铁路企业对站线用地进行统筹规划，按照市场化、集约化的原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。 ”

铁路用地综合开发实质上是在交通投资的基础上中国铁路私有化了吗，通过改变铁路项目交通用地（红线内）的开发强度和用地性质，以及一定范围内（红线外）的用地) 的铁路项目获得土地价值（1 级）。开发）和物业价值（二次开发）。

公共交通（铁路）用地综合开发涉及土地利用强度的开发和土地性质的变化，属于土地开发权范畴。

4.英美TOD开发与土地开发权实现路径

相关数据显示，各个国家和地区采用TOD战略的原因和目的各不相同。美国发展TOD是为了解决低密度发展带来的问题，而英国则更重视TOD的发展，以促进城市的可持续发展。

地广人稀的地区和汽车的普及，迅速造就了美国郊区大面积的同质化住宅区。为应对城市化进程，公交导向发展（TOD）的概念应运而生。1993 年，Peter Calthorpe 在他的《下一个美国大都市》一书中详细阐述了 TOD。这种开发模式通过对公交沿线土地的高密度开发，结合​​土地的混合利用和宜人步行环境的设计，创造出人性化的就业和生活空间。

在英国，土地资源稀缺，利用TOD模式围绕交通车站进行综合开发，将土地与交通融合为更加合理的公共交通系统，在老中心城市或新城区进行城市更新郊区城市建设，缓解城市压力。，满足以首都为核心带动周边地区的共同发展目标，强调TOD模式对城市可持续发展目标的贡献。

铁路用地综合开发的首要依据是土地。相关的土地整备工作包括土地性质的变化、开发强度的调整、土地使用权的变化（城市更新、拆迁、征地、征地）等，主要目标是整合分散的土地，进行下一步的综合开发。

美国通过土地开发权的空间出让和征地准备机制，完成了TOD综合开发的前期土地准备工作。英国使用 TOD 模型作为城市规划的催化剂。通过控制土地开发许可，与市场主体签订规划协议，完成地块与周边区域的一体化开发和公共空间的营造。

5.中国土地开发权与TOD开发探索

①我国土地开发权的构成

我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》等法律没有明确提出土地发展权的概念，而是土地使用管制制度、建设用地规划许可制度、“城乡二元制”土地所有权及其权力差异等客观上构成了我国土地发展权的控制体系。

铁路用地综合开发、城乡建设用地增减挂钩、“三旧改造”、城市低效用地再开发、“多规合一”试点等一系列探索，和空间规划改革，都涉及土地发展权问题。

2018年，十三届全国人大一次会议批准成立自然资源部，授权将主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划纳入空间规划体系。这标志着城市规划体系的重大转变。

2020年是我国基本建立国家国土空间规划体系的一年。土地发展权制度已成为空间规划体制下城市规划体制转型中不可回避的问题。城市规划编制、规划行政许可、规划审定、违法建筑查处等方面的土地利用性质、指标和建筑功能的变化，都与土地开发权有关。

②铁路用地综合开发土地开发权问题

2013年铁道部撤销、中国铁路总公司成立以来，铁路加快市场化改革步伐，铁路建设快速发展，但大规模的建设投资导致企业负债压力巨大铁路。国家出台铁路扶持政策，对铁路项目实施土地综合开发，将土地综合开发收益用于支持铁路建设资金（亏损）的筹集和运营。

在各省市的实践中，高速铁路、城际铁路、城市轨道交通三大类轨道交通用地综合开发，强调实现经济效益，忽视车站综合开发。铁路用地综合开发实施难度大，实施效果差。比较普遍;普遍上。其中，城市内轨道交通用地综合开发模式要素相对简单，模式开发相对成熟，而涉及省市合作的高铁用地综合开发，资源要素最为复杂，实施难度较大。 .

在现有制度和法律框架下，铁路项目土地综合开发前期土地准备工作面临着土地所有权的取得、发展权的分配和实现路径。

以城市轨道交通TOD项目开发为例。地铁建设与TOD综合开发项目属性不同，规划审批难以与不同政策环境同步。公共交通站红线内划拨获得的交通用地，TOD综合开发用地为商业用地。场地开发首先需要面临规划调整，需要一到两年的时间，而且很难覆盖和覆盖联合开发。完成。

针对规划不同步问题，各地纷纷出台专项文件，要求在规划中实现交通站点综合开发利用“二位一体”规划和轨道交通选线专项规划。等级。钥匙之一。

对于综合开发用地的收购、经营，根据我国《物权法》，所有商业用地均应通过招拍挂等公开招标方式出让。参与公开市场招标会使轨道建设主体可能需要付出高昂的地价才能获得站台综合开发用地，与综合开发获得地价回馈铁路建设的目的背道而驰.

从各地的实践经验来看，各地将“轨道交通车站综合开发用地”作为铁路的具体开发用地（不同于房地产项目），在实现综合利用的实现路径上创新现有制度。 TOD的发展权。主要方式有协议出让（点击蓝字详情）、定向招拍挂（点击蓝字详情：）、地价与投资（如）、授权经营（如东莞地铁）、分层确认单独供应的权利。土地（仓库开发等）等

旧城市区更新部分铁路TOD用地综合开发，对于已获批但未建设的土地，根据相关法律法规，如确为公共利益需要的，该土地可按法定程序提前收回，并可通过调整规定变更土地。物业，提高容积率，使其符合TOD开发预期，并根据实际情况与土地使用权人协商一致作出相应调整。

但是，建成区的城市更新和TOD综合开发涉及到权责分配和多方利益协调的决策权衡，相对较为复杂。经过几十年的探索和反思，我国城市更新和TOD综合开发在土地利用价值取向上逐渐趋于一致。关注城市记忆和文化的激活和利用等发展目标。因此，城市更新火车站相互借力，可以充分发挥交通区位优势中国铁路私有化了吗，获得物业增值，提高项目的交通和经济可行性，同时，

6. 结论与展望

总的来说，铁路TOD开发从土地开发权的角度来看，我们认为以下三个方面值得关注：

①在国土空间规划体系下，轨道主体和地方政府要共同推动编制站场综合发展专项规划，充分发挥交通规划功能，落实主要功能区的规划理念。

②在铁路用地开发权配置方面，TOD项目要成为城市发展的催化剂，发挥轨道交通枢纽作为城市新节点的作用。设计并给予政策保障。

③在铁路用地开发的实现路径方面，建议将以“补亏”为主要目标的铁路用地综合开发纳入车站、产业、城市一体化的区域发展战略，建立多——党的利益分配机制，动员各方积极参与铁路TOD发展。

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参考：

何明军 城市规划 《城市规划、土地发展权与社会公平》

王慧云，《基于土地开发权的高铁站区开发权配置研究》

林晓燕，《土地发展权博弈视角下的高铁站区发展权与发展利益分配》

pg电子刘国祯，《论美国土地发展权制度及其对我国的启示》